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依法发挥教育督导的行政影响力

——教育督导在国家教育治理现代化中的使命与挑战

发布时间:2020-01-15 作者:文新华 来源:《北京教育》杂志

摘 要:教育督导是我国教育法律实施监督体系中的政府教育工作内部自我监督,政府行政权力是教育督导行政影响力的来源。教育督导的行政影响力突出表现为在政府领导教育事业和管理学校的行政体系及其运行机制中与决策权、执行权相互制约,集中体现在对下级政府教育工作、对辖区所属学校工作实施有效监督。1分快3_[官网首页]重视教育督导行政影响力是加强教育法治、推进教育治理现代化的必然要求。教育督导行政影响力的边界是必须与决策权、执行权相互协调:一是教育督导恪守其职,不越位、不错位;二是教育督导依法履职,不掣肘、不冲突;三是教育督导自觉主动促进政府教育决策的落实,保障政府教育事业发展目标的实现。

关键词:教育督导;行政影响力;教育治理现代化

在国家治理中,一项制度的优劣乃至存废取决于其影响力。教育督导制度是国家基本教育制度之一。其影响力包含相互关联的行政影响力、对象影响力和社会影响力三个维度。1分快3_[官网首页]本文聚焦研究在国家教育治理现代化进程中教育督导的行政影响力。

什么是教育督导的行政影响力?

中共十八届三中全会文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深改决定》)提出要“优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。从上述重大决策,可以清晰地把握教育督导行政影响力的以下本质特征:

1.教育督导是政府教育工作的内部自我监督,政府行政权力是教育督导行政影响力的来源

加强教育法制,实行教育法治,需要建立健全完善的教育法律实施监督体系。1分快3_[官网首页]根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》,对各级政府教育工作的教育法律实施监督体系应包括各级党委监督、人大监督、行政监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督和公民监督,教育督导就是行政监督,即政府内部的自我监督。其中,对于政府依法履行教育职责而言,不仅有上述来自政府以外的各类外部监督,而且还有教育督导作为政府教育工作的内部自我监督,构成内外监督分工清晰、有机结合的监督体系。《深改决定》在对政府权力运行机制的顶层设计中,提出政府行政权力包括决策权、执行权和监督权的“三权架构”,这是习近平新时代中国特色社会主义思想在政府行政领域的体现,是政府行政权力理论的创新。教育督导体现政府行政权力运用在教育治理中的监督权,是政府行政行为中的行政监督行为,其行为具有政府行政行为的本质特征。各级教育督导机构行使的监督权所具有的政府行政权力的基本属性,决定了其影响力的行政性质。

2.教育督导的行政影响力突出表现为:在政府领导教育事业和管理学校的行政体系及其运行机制中与决策权、执行权相互制约

教育督导作为政府教育治理中监督权的行使,一是对教育决策权的制约。根据宪法和教育法律,政府在教育治理中的决策包含以下层面:第一,是政府关于教育的重大决策;第二,是教育主管机关和其他职能机关,教育主管机关不仅是政府重大教育决策的主要执行者,而且代表政府就教育事务进行决策,其他职能机关既要执行政府重大教育决策涉及各自部门的要求,也代表政府对各自所涉教育事务进行决策(如关于教育经费、教育基本建设、教师人事等决策);第三,是教育主管机关的职能部门,它们既是教育行政机关决策的主要执行者,也代表教育行政机关就具体教育事务进行决策。1分快3_[官网首页]在政府运行体系内部,根据宪法规定的行政首长负责制,教育督导要对本级政府首长负责,要执行本级政府的教育决策。二是对教育决策执行权的制约。根据宪法和教育法律,政府在教育治理中的执行包含以下内容:教育行政机关是本级政府的教育主管机关,不仅是教育法律的主要执行机关,而且也是政府关于教育重大决策的主要执行机关;同时,其他职能机关不仅必须执行教育法律涉及本部门的规定,而且也必须执行本级政府教育重大决策中涉及各自部门的要求和任务。1分快3_[官网首页]因此,教育督导对政府内部执行教育法律和执行政府教育重大决策情况的监督,主要是针对本级政府教育主管机关及其职能部门和本级政府中与教育有关的其他职能机关。

3.教育督导的行政影响力集中体现在对下级政府教育工作、对辖区所属学校工作实施有效监督

从行政监督的角度看,教育督导的行政影响力有两个维度:一是上述的政府运行机制中三权架构的“相互制约”;二是这里阐释的对下级政府教育工作、对辖区所属学校工作实施有效监督。前一维度的行政影响力是随着国家治理现代化而在近年来逐渐产生的,并将在国家教育治理体系完善的过程中制度化;后一维度的行政影响力则是教育督导长期以来的最重要特征,也将在教育事业的未来发展中始终彰显。1分快3_[官网首页]因此,在政府教育治理体系中,教育督导就是要依法行使政府行政权力中的行政监督权,运用行政组织法赋予行政监督权可以采取的各种手段乃至必要的行政强制手段等实施行政监督,以确保党和国家的教育发展战略、上级政府与本级政府的教育政策政令等在下级政府得到切实贯彻落实,确保党和国家的教育方针、政策在各级各类学校得到认真执行。

为什么必须重视发挥教育督导的行政影响力?

行政影响力是教育督导作为教育法律实施监督体系中的重要组成部分和政府教育治理体系中的行政监督制度所必须具有的。

1.重视教育督导行政影响力是加强教育法治的必然要求

1分快3_[官网首页]党的十八届四中全会文件《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)指出:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。1分快3_[官网首页]经过多年的努力,我国的教育法律规范体系正逐步走向完备,对政府领导教育工作做出规定,并规定政府对发展各级各类教育事业、保障公民受教育权利负有主要责任,规定政府教育主管部门和其他有关职能部门的教育法律责任,为加强教育法治提供较为系统的法律规范条文基础。1分快3_[官网首页]但教育法律规范能否全面、有力和高效地得到执行,能否解决长期以来被喻为“软法”的现象,取决于建设高效的教育法治实施体系。县以上各级政府及其教育主管机关和其他有关职能机关是教育法治实施体系中最重要的实施主体。进而,建设高效的教育法治实施体系,主要取决于县以上各级政府及其教育主管机关和其他有关职能机关都能够充分认识、正确把握教育法律规范的内涵,都能够自觉遵守、切实执行教育法律规范的要求。然而,我国教育法治实施体系运行的实际状况表明:在政府体系中如果只有中央政府实施教育法律规范而一些地方政府打折扣、敷衍甚至违法且不受监督与问责;如果在各级政府中只有教育主管机关实施教育法律规范而一些其他有关职能机关打折扣、敷衍甚至违法且不受监督与问责,都会造成教育法治实施体系的缺口或阻塞甚至低效、失效。建设严密的教育法治监督体系不仅是上述的政府内部权力制约的横向架构,而且也是各级政府之间上级政府对下级政府权力制约的纵向架构。加强教育法治不仅是中央政府和上级政府要依法治教,而且是地方各级政府都要依法治教,各级各类学校都要依法治校,要防范以至避免教育法治的力度随着政府层级的下移而逐级衰减,要防范以至杜绝一些学校违法乱纪。教育督导就是政府内部在教育领域强化依法行政、依法治教、依法治校的常态化监督制度,必须具有上述行政影响力才能促进高效的教育法律实施体系建设,从而推进教育法治。

2.重视教育督导行政影响力是推进教育治理现代化的必然要求

《深改决定》和《依法治国决定》的出台,十分清楚地表明建立并完善政府行政权力运行体系中的监督制度是国家治理现代化的重要内容。在教育领域强化国家教育督导,依法发挥教育督导的行政影响力,是在教育领域强化对行政权力制约的重点,也是推进教育治理现代化的必然要求。一是要求教育督导能够通过监督切实促进政府在教育治理现代化过程中不断提高依法决策、科学决策和民主决策水平。县以上各级政府依法进行教育决策是依法行政的根本要求,也是执行教育法律规范、维护教育法律权威的根本表现,教育督导应当对政府的教育决策是否符合宪法精神、是否符合教育法律规范进行监督,确保教育法律规范在各级政府教育工作中得到切实执行,防范和纠正以言代法。科学决策要求政府在教育决策中尊重教育规律和人的身心发展规律,尊重教师成长规律,发挥教师智慧,释放教师创造性,能够因应变化及时决策,使教育更好地为国家“五位一体”的发展战略服务,有效促进人的全面发展,教育督导应当对政府教育决策的科学性进行监督,确保教育的科学发展和国家人才培养战略目标的实现,防范和纠正错误决策以及决策的缺位。教育督导应当对政府教育决策的民主性进行监督,确保教育为人民大众的根本利益服务,防范和纠正教育决策的独断专行与任意妄为。二是要求教育督导能够通过监督切实促进各级政府在教育治理现代化过程中不断增强贯彻落实党中央和国务院重大教育决策的执行力。执行力是政府行政的生命力,也是教育治理现代化的根本特征之一。在各级政府领导教育事业和管理学校的行政体系中,教育主管机关及其职能部门对政府重大教育决策能否执行以及代表政府所做出的教育决策,都直接关系到中共中央国务院的教育决策和国家教育法律的执行与落实,都直接关系到教育公共资源能否依法合理配置以及配置的公平、效率和效益等,都对各级各类学校的人才培养产生重大影响;此外,与教育有关的其他职能机关及其职能部门能否切实执行党中央国务院有关教育政策和国家有关教育法律,能否切实、认真和及时执行政府重大教育决策与各自有关的要求,都直接关系到教育事业发展和学校人才培养的资源保障、师资保障、信息保障、安全保障和外部环境保障等。三是要求教育督导能够通过监督促进地方教育创新和学校依法自主办学。教育治理现代化不仅要求不断提高中央政府各有关职能机关和各级地方政府依法治教、贯彻党和国家重大教育决策的执行力,而且要求简政放权、放管结合,充分尊重、发挥各职能机关和地方政府发展教育事业、深化教育综合改革的创造性,允许并鼓励它们以教育法律法规和中央文件精神为指导原则,主动、积极、及时、创造性地解决教育工作中遇到的困难和问题。因此,强化国家教育督导,不仅不是限制或扼杀教育工作中的创造性,恰恰相反,而是为了更好地促进地方教育创新。学校是教育的细胞。只有学校充满活力,整个教育机体才能具有旺盛的生命力。教育治理现代化的终极目标就是通过构建政府、学校、社会之间的新型关系,不断提高学校依法自主办学能力和水平,释放学校和广大教师的创造性,造就亿万具有创新精神、充满创新活力的人才,更好地服务国家战略和社会进步。

如何依法实现教育督导的行政影响力?

2019年,中共中央和国务院联合发布的《中国教育现代化2035》明确要求“健全教育督导体制机制,提高教育督导的权威性和实效性”“建立教育发展监测评价机制和督导问责机制”。

1.加快建立相对独立的督导机构,独立行使督导职能

中共中央和国务院联合发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“探索建立相对独立的教育督导机构,独立行使督导职能”。这规定了督导机构设置的两个根本原则。第一个根本原则是“相对独立”。这里的关键词是“独立”,限制词是“相对”。督导机构在政府中的独立设置,体现了《深改决定》对政府权力运行机制的顶层设计,完全符合决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的三权架构思想。因此,应使督导机构作为行政监督机构具备独立设置的所有法定要件。相对性是对督导机构独立性的限制,这是因为在教育行政机关权力运行体系中,对其职能部门执行力的监督尤其是对所属学校工作和教育质量进行督导监测属于教育行政机关的职能,此类职能由督导机构承担。可见,教育督导既有政府教育治理体系中行政监督的属性,又有教育行政体系中行政监督的属性。上述双重属性,决定了教育督导机构既要在特定监督任务上对本级政府负责,又要在其他监督任务上对本级教育行政机关负责,从而决定了督导机构独立性的相对性。但相对性仅仅是限制性,不妨碍更不否定其独立性。第二个根本原则是“独立行使督导职能”,即督导机构尽管在一些监督任务上要对教育行政机关负责,但应具有行使督导职能的独立性,这样才能确保行政监督的公正和客观。

2.进一步完善教育督导机构实施行政监督的机制

一是完善督导机构在上述“三权架构”中对教育决策发挥制约作用的机制。第一,政府的重大教育决策,在决策前不仅应听取教育主管机关以及所涉有关职能机关的意见,而且应征求督导机构的意见;在决策中,应安排督导机构主要负责人列席以便了解重大教育决策的精神与要求;在决策后,应要求督导机构及时或适时报告实施情况,以便进行补充决策、完善决策。第二,教育主管机关的教育事务决策,应在决策前就决策内容是否符合党中央的教育政策、是否符合教育法律法规和本级政府重大教育决策等听取督导机构的意见;在决策中,督导机构主要负责人应列席以监督决策程序的合法性与合规性;在决策后,督导机构应对实施效果进行监督。第三,督导机构应对其他职能机关有关教育决策的合法合规性进行监督。二是完善督导机构在上述“三权架构”中对执行机关发挥制约作用的机制。对教育法律法规、中央教育政策和本级政府重大教育决策执行情况,一方面,督导机构应通过建立国家或区域教育发展报告、国家或区域教育质量监测报告的机制对教育主管机关执行力进行综合性监督,通过建立国家或区域德育、智育、体育、美育、劳动教育以及师德建设、课程建设等发展报告的机制进行专项性监督;另一方面,督导机构应通过建立诸如教育经费、教师资源建设、教育设施等条件建设、教育环境建设等专门报告的机制,对政府其他有关职能机关执行力进行专门监督。三是完善督导机构对下级政府教育工作的层级监督机制和学校工作与质量的监督机制。对下级政府教育工作的行政监督,督导机构应根椐政府工作周期、教育事业发展阶段性等建立周期性综合性督导评估监督机制,对地方教育工作实施全面的督导评估;根据中央教育发展战略实施的阶段性要求和阶段性工作重点,根据本级政府教育工作的战略部署和重大目标、重点任务,建立专项监督机制;建立对地方各级各类教育质量的区域性监测机制;针对地方突发性重大教育事件,建立专门监督机制。教育督导机构应建立行政监督和质量监测大数据库,将对下级政府教育工作的各类监督和对学校的各类监督与质量监测统筹安排、数据互证,最大限度地减轻地方政府和学校工作负担。

3.加快确立教育督导机构的纠错问责机制

《依法治国决定》明确提出要“完善纠错问责机制,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序”。教育督导制度的本质是政府体系内的行政监督制度,督导机构的职能是实施行政监督,这决定了督导机构可以依法通过发送整改通知书、约谈等机制要求并指导被督导对象纠错,可以通过依法发布督导报告、向本级人大抄送督导报告等机制以督促被督导对象纠错,还应依法启动问责机制。在发挥“三权架构”中的制约作用时,督导机构应有权向本级政府首长、本级政府办公会议提起对行政监督的对象机关或责任人员实行问责的建议。在对下级政府教育工作的监督中,应有权向本级政府和地方同级人大提起实行问责的建议。在对学校工作的监督与质量监测中,应有权向学校主管部门提起问责建议。

4.教育督导行政影响力的边界是必须与决策权、执行权相互协调

《深改决定》在强调决策权、执行权和监督权相互制约的同时,又高度重视彼此协调。在政府教育治理体系中,决策权、执行权和监督权都是政府行政权力的有机组成部分,这就决定“三权”的相互制约,绝不是相互掣肘,更不是相互冲突,而是都必须有利于政府实现教育治理的现代化并不断提高教育治理的效率,都必须统一服务于政府教育工作目标的实现,服务于保障人民大众合法合理的教育利益。

无论是从宪法和教育法律法规的规定来分析,还是从政府教育治理现代化的要求判断,对于教育督导而言,“三权”的相互协调有三个要义,具体体现在以下三个关键方面:一是教育督导恪守其职,不越位、不错位。教育督导行使的是政府行政权力中的监督权,履行的是政府行政监督职责。对于政府的教育决策而言,教育督导通过行政监督,应当而且有权通过法定程序就政府的教育决策,根据教育实践和学校工作中反映出的问题或困难,提出完善、调整甚至中止的建议,但不能越位而进行教育决策;应当而且有权就政府教育主管机关及其他有关职能部门执行教育法律以及贯彻政府教育决策的情况,提出完善、整改甚至问责的建议,但不能错位而替代执行。二是教育督导依法履职,不掣肘、不冲突。按照规定,各级政府实行行政首长负责制,教育督导行为是政府行政行为的一部分,应依法对政府首长负责。所有的督导工作以及制定的相应督导评估指标与标准不仅须符合教育法律和中共中央、国务院对教育工作提出的要求,而且都应贯彻本级政府的教育决策精神,与政府的教育决策保持一致。三是教育督导自觉主动促进政府教育决策的落实,保障政府教育事业发展目标的实现。在政府运行机制的“三权”架构中,行政监督是手段而不是目的。强化行政监督,根本目的是为了促进教育决策的科学性,推进教育决策在执行环节得到更好更有效的落实;对下级政府教育工作和学校工作的督导,是与教育主管机关及其他有关职能部门一道,合力实现政府教育工作目标,合力保障人民大众教育权益,合力促进教育更好地为国家和社会需要服务,为人的全面发展服务。(作者:文新华,单位:华东师范大学)

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